2021年全国出现大范围“限电”，电力供需形势异常严峻，背后的多重矛盾复杂交织。其中既有历史问

题的重演，也有新问题的显现；既有国际因素，也有国内因素；既有供给侧原因，也有需求侧原因；既

有天灾，也有人祸。我们只有从纷繁复杂的现象中抽丝剥茧，厘清各种问题的原委与始终，把握发展大

势，才能避免在乱象中迷失方向、舍本逐末。

相同的问题在重复上演

历史上，我国“拉闸限电”曾多次出现，留下了深刻的教训，2021年又是如此的“似曾相识”。一窝蜂

上“两高”项目刺激经济，又一刀切停电限产冲刺能耗“双控”目标；煤电矛盾愈演愈烈，火电越发越

亏；电源装机陷入“面多了加水、水多了加面”怪圈。

“两高”项目“盲目扩张、运动限产”。经济复苏初期，往往伴随着经济刺激政策。1998年亚洲金融危

机、2008年全球金融危机之后，国家实施积极的财政政策，多地为实现短期内拉动经济增长，对高耗能

行业“开绿灯”，对电价实行“降价促销”。而到了2010年“十一五”期末考核能耗目标时，又“赶作

业”一刀切限电限产冲刺目标，导致次年高耗能产能集中爆发、负荷激增。2021年，作为疫情后的复苏

之年和“十四五”规划开局之年，有的地方和企业“抢头彩”心切，借碳达峰，在排放上“冲高峰”，

盲目上马“两高”项目，甚至未批先建，上半年全国四大高耗能行业用电量同比增长13.7%，半数省份未

达到目标能耗控制进度，其中9个不降反升。在被国家相关部门通报之后，浙江等绩效预警地区开始以限

电停产等一刀切的方式控制能耗，冲刺完成年度目标，这距离其在2020年底为突击完成“十三五”能耗

“双控”目标而“拉闸限电”才过去不到一年。

电源建设“大起大落、忽冷忽热”。由于缺乏容量保障机制，短时缺电信号极易引起大规模电源建设热

潮，而后又引起发电能力过剩，致使我国的电源或者火电建设长期处于“缺电—加快建设—过剩—减缓

甚至停止建设—缺电”这样的恶性循环之中。亚洲金融危机前我国经济正处于下行阶段，1999年政府提

出“三年不建新电厂”的政策，一定程度上导致了2002~2004年的严重缺电，而后政府放松管制，一批电

源以“边建边批”“先建后批”甚至“只建不批”的方式违规开工建设，又导致了此后多年的火电过剩

。2011年的“电荒”再一次引起新一轮的大规模煤电建设热潮，直到2016年起国家开始化解煤电过剩产

能，煤电投资比重从27%下降至7.3%。“十三五”期间电源装机增速持续下降，常规水电、核电、气电、

煤电等保障供应安全的支撑性电源新增装机占总新增装机比重不高，部分时段、部分地区有效容量不足

问题已经显现，2020年底江西、湖南等省份就因此出现用电紧张，实施有序用电。

煤电矛盾“非此即彼、零和博弈”。作为现阶段我国主体能源、主体电源和上下游产业，煤炭和煤电二

者本该是唇齿相依的互利共赢关系，但在现实中却陷入非此即彼的零和博弈之中，“煤电顶牛”屡屡上

演。2008年至2011年，受国际大宗商品价格暴涨、全球金融危机等影响，煤炭价格迎来一轮上涨，火电

企业煤电价格倒挂，供电能力严重不足，成为2011年“电荒”的重要原因之一。“十三五”时期煤炭去

产能取得显著成效，受新旧资源交替、生产运输格局变化等因素影响，煤炭市场供应开始紧张，煤价触

底后反弹。2020年底以来，在下游需求旺盛，上游供应紧张、运力不足、进口受限、市场炒作等国际国

内多方面因素共同影响下，煤炭价格大幅上涨，煤电企业再次陷入严重亏损，电厂煤炭库存告急。不健

全的市场机制和扭曲的价格信号，导致企业出现经营困难时习惯于“不找市场找政府”“会哭的孩子有

奶吃”，过去数次煤电企业联名上书政府要求上浮电价的情形，2021年在承担着保障首都供电安全的京

津唐地区再次上演。

新的风险不断积聚

老问题依然突出，新问题层出不穷。新能源发电出力“靠天吃饭”，随机波动性大；用电需求呈现冬、

夏“双峰”特征，峰谷差不断扩大，新能源发电能力与实际用电需求不匹配，电力保障供应的难度不断

加大。同时，随着气候变暖，高温、寒潮、强降雨等极端天气增多增强，对电力系统安全稳定运行造成

严重威胁。

新能源发电“晚峰无光、极热无风”。“十三五”期间每年的新增风光装机都大于火电装机，煤电装机

比重历史性地降到50%以下。新能源发电受自然因素影响大，随机波动性强，有效容量低。随着新能源并

网比例不断提高，发电波动将大幅增加，导致电力平衡难度加大。据统计，2019年国家电网有限公司经

营范围内新能源日最大功率波动已超过1亿千瓦。受寒潮天气等因素影响，2021年1月7日，晚高峰全国用

电负荷创出历史新高约12亿千瓦，由于晚间光伏发电零出力和全国范围小风天气，导致5.3亿千瓦风光出

力只有不到3000万千瓦，再加之冬季枯水期和供暖用气高峰，出现了“20亿千瓦装机难保12亿千瓦负荷

”的情况。9月底，东北发生了罕见的居民用户拉闸限电，当时由于风电骤减，3500万千瓦的风电装机出

力不足10%，加之火电缺煤出力不足，导致电力供需严重失衡，电网频率跌落至49.8赫兹，最终实施了电

网事故拉闸限电。

用电负荷“双峰并峙、峰谷拉大”。近年来，随着我国经济从高速增长向高质量增长转型，用电结构持

续优化调整，三产及居民生活用电比重不断上升，冬季采暖范围扩大，导致冬季用电峰值上升较快，夏

季及冬季日负荷“双峰”特征更加明显。2021年1月，南方电网首次连续五日出现冬季日用电负荷与夏季

高峰时段相当的局面，多省市同一时段出现负荷峰值，难以实现余缺互济。负荷尖峰化特征日趋明显，

呈现尖峰负荷规模持续增加、累计持续时间缩短、电量比例相对很小、单次持续时间短、出现频次低的

特点。据统计，各地夏季最热、冬季最冷时段的全年累计时间普遍低于60个小时，但对应的尖峰电力需

求可较平时高出1亿千瓦以上，电力保障供应的难度逐年加大。同时，电力负荷峰谷差持续加大，目前我

国除华北电网（32.5%）和西北电网（29.4%）外，其他电网的峰谷差均超过35%。预计未来我国三产和居

民生活的用电量和占比将继续提高，尖峰负荷持续时间呈波动下降趋势，峰谷差愈发增大。

极端天气“增多增强、灾害频发”。全球气候变暖正导致极端天气频发，热浪、寒潮、极端降水等异常

情况反复出现。地表升温，冰川融化，雪线退缩，冻土层解冻，海平面上升，生物多样性消失加速，极

端气候事件增多、频次增加、强度增大。我国极端气候频发并有连续出现的倾向，年平均地表温度呈显

著上升趋势，2015年~2019年是有完整气象观测记录以来最暖的五个年份。随着城镇化水平及居民电气化

水平的提高，空调负荷占最高用电负荷比重大大增加，北京、长三角、珠三角等经济发达地区已经超过

30%，度夏和度冬期间气温对用电负荷的影响越来越显著。2020年冬拉尼娜现象引发的全球性寒冬曾导致

我国南方部分省份用电紧张，引发美国得州大面积轮流停电。2021年以来，世界各地接连发生连创纪录

的极端天气。我国南方地区持续高温，15个省用电负荷创新高；北方地区突降特大暴雨引发洪涝灾害，

电网设备受损，电煤生产运输受阻，多地缺电停电。

永远不要“浪费”一场危机

我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，能源发展进入到了以碳达峰、碳中和为目标引领的

新阶段，电力行业也面临着构建以新能源为主体的新型电力系统的新要求，当前保障能源安全比以往更

重要、更迫切。2021年“拉闸限电”是一面镜子，让我们看清了能源电力行业目前的短板。我们应该冷

静思考、深刻反思，不仅要采取有效对策应对危机，更应该未雨绸缪，下好先手棋，着力防范化解各种

风险。

减污降碳要“先立后破、循序渐进”。碳达峰不是盲目上项目的“抢跑冲高”，也不是不顾现实约束条

件的强压——这正是运动式“减碳”的典型特征。历史上，我们曾经吃过很多“运动”的苦头，但长期

形成的思维定势和行为惯性并未完全消除。在后疫情经济复苏形势下，一些地方急于拉动增长，存在“

把带动GDP发展的项目往前摆一摆”的思想，很容易走上高碳排放的老路。一定要扭转继续通过高能耗、

高排放产业短期内拉动GDP增长的惯性思维，重振经济要尊重市场规律和市场调节机制，而不是通过选择

性产业政策进行大规模投资刺激，要提升能源产出效率而不是限制用能。中央提出对“双碳”要“先立

后破”，意味着既要保证能源电力安全、实现经济平稳发展，也要确保持续减碳。要尽快出台“双碳”

顶层设计，做到全国一盘棋和行业间政策协同。坚持稳中求进，充分考虑我国的资源禀赋和发展阶段，

准确研判各类电源构成的演化规律和定位调整，把握好节奏和力度，既不能“急刹车”，也不能“急转

弯”，保持政策连续稳定和可持续，用好存量、做优增量，循序渐进、分步实施，有计划地实现“双碳

”目标。

防范危机要“改革为先、市场为要”。历史上一次次的教训表明，我们总是习惯于看到改革的风险而忽

视原地踏步的代价，没有危机就不改革，越重大的改革就必须要深重的危机来倒逼。从去年以来，全国

用电形势一路恶化，由去冬今春个别地区有序用电，发展到今年夏秋大范围用电紧缺，9月底事态发展到

了东北出现事故性拉闸限电。终于在10月12日，国家出台了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化

改革的通知》，倒逼出电价市场化改革的重要一步。亡羊补牢，为时不晚,但在事关电力安全大事,未雨

绸缪要好过亡羊补牢，防范危机好过应对危机。处理好“新仇旧恨”叠加的电力安全新挑战，核心就是

继续深化改革，要敢于涉深水区、啃硬骨头。加快电力体制改革，建设适应我国国情的电力市场化价格

形成机制，还原电力的商品属性，体现电量和容量价值，共同为电力供需平衡提供健全的价格信号，既

保证电量的充足，又保证容量的充裕度。

能源转型不可“因噎废食、矫枉过正”。大规模发展可再生能源，减少化石能源碳排放，是避免由于全

球气候变暖导致极端气候现象最主要方式之一。我国碳达峰、碳中和目标已经明确，2030年实现12亿千

瓦以上的风光装机目标已经锚定，我们应该坚定信心、知难而进。风电和光伏等新能源发展过程中出现

的种种难题只是暂时的，都会在发展中不断得到解决，而解决的前提是，发展新能源的方向不能改变，

决心不能动摇。对于当前问题时期出现的“大干快上一批煤电”的呼声，改革者主导者一定要保持战略

定力，不能“因噎废食”。只要技术、市场、机制等措施保障到位，高比例可再生能源的电力系统安全

稳定运行是完全可以实现的，这也是建设新型电力系统应有之义。要重点突破新能源发电主动支撑技术

，推进大容量电化学储能、需求侧互动响应等技术进步和规模化应用，开展极端气候条件下电网安全防

控体系研究。理顺市场机制，为煤电等资源参与灵活性调节提供合理的经济回报，激励各类市场主体主

动参与调节，实现灵活性资源市场化配置。